“攜手共贏”——公私合作模式(PPP)研究與思考

GENGXINSHIJIAN: DIANJICISHU:1755CI

長期以來,國有企業或地方政府一直是我國基礎設施建設的主導者,最主要的建設資金是財政支出和政府預算外支出。具體而言,地方政府長期依賴于“土地征收——土地出讓金收入——城區規劃建設——土地增值——進一步的土地征收和出讓”這一預算外“土地財政”的收支循環所帶來的資金流入。然而,此種資金獲取方法在提供基礎設施的同時造成了大量的政府債務。
隨著我國經濟發展步入“新常態”,國家深入推進財稅體制改革、土地制度改革和城鎮化改革等一系列改革措施,這些措施將會帶來旺盛的基礎設施需求。根據中國社科院發表的《中國城市發展報告(2012)》中的初步測算,未來20年內,至少需要40-50萬億基礎建設投入才能促成4-5億農村人口市民化。
這一龐大的公共基礎設施投資將大部分由公共服務供給能力較弱的基層政府主導完成。城鎮化改革對基層政府的公共設施和服務的提供能力、管理能力、運營效率及有效融資能力提出嚴峻挑戰。
在“新常態”和體制改革的大背景下,PPP模式受到了國家的大力支持和鼓勵,成為基礎設施投資的重要改革方向。
 
 
一、什么是PPP?
PPP,是Public-Private-Partnership的縮寫,政府與社會資本合作模式,指的是政府與社會資本通過合作來提供公共品或服務的一種方式。它是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。
根據財政部發布的《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作有關問題的通知》(76號文)(以下簡稱“財政部76號文”),目前PPP模式主要用于城市基礎設施及公共服務領域的定價機制透明、有穩定現金流的項目,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等。
PPP模式可以大致分為外包類、特許經營類和私有化類。其中,特許經營類正是我國大力推廣的ppp模式。在特許經營類里,社會資本在合同期內承擔設計、建設、運營、維護基礎設施建設等大部分工作,通過使用者付費,及必要的政府付費獲得合理投資回報。 
由于PPP具體運作模式種類多,適用方向和范圍不一,因此具體PPP項目在選擇運作模式時通常會遇到無從選擇或選擇結果不匹配的情況。在綜合了各運作模式的特點區別后,這里給出了以問題樹的方式解決PPP運作模式選擇問題。
采用PPP模式所投資的基礎設施項目通常稱為PPP項目,由于社會資本對項目投資的介入,PPP項目的投資收益往往是社會資本最為關心的問題。PPP項目的收入來源主要包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費,由項目自身經營屬性所決定。
 
PPP模式問題樹選擇法(圖1)  數據來源:博雅金融
 
PPP項目收益機制分類表(圖2)    數據來源:博雅金融
 
二、PPP的優勢及政策如何?
1、PPP優勢顯現
與傳統基礎建設投資(即地方政府融資平臺模式)相比,PPP具有明顯的優勢,主要體現在下述三點:
(1)PPP模式有利于緩解地方政府債務壓力,降低系統性風險。
由于PPP模式的核心在于公私合作,此模式下的基礎設施投資將不納入地方政府負債。在政府付費的PPP模式下,地方政府的一次性資本投入也被轉化為整個項目合同期的固定支出,緩解了地方政府的債務壓力。
(2)PPP模式可以最大化所有關聯方利益,達到共贏效果。
在PPP的投融資方式下,政府部門和私營企業共同參與項目建設和運營,可以發揮各自優勢,充分利用有限資源,雙方通過建立長期互利的合作目標來實現共贏。
(3)有利于促進公共設施和服務提供效率的提升。
PPP模式注重社會資本的參與,通過市場化的方式提高資源的配置和使用效率,可以在運營管理上實現優勢互補,使基礎設施建設和運營的質量水平、績效水平、管理水平得到明顯提升。
 
我國主要PPP政策法規表(圖3)      數據來源:博雅金融
 
2、多方位政策支持
在這一系列背景和優勢下,國家也為PPP模式發展提供更加廣闊和便利的舞臺。
近幾年來,國家為推廣PPP模式,大力出臺相關政策,強力支持和推進PPP模式的發展。據不完全統計,截至目前,中央及各部委共發布PPP相關法律和政策法規超過80多部(包括各自發布和聯合發布)。其中,中央新修訂法律4部,國務院發布20部政策法規,發改委發布13部,財政部發布20部等。這一系列舉措表達了政府對PPP模式在中國發展的強烈信心和堅持意愿。同時,這些政策法規也將引導中國PPP模式的發展從“無統一案例、無標準模式、無法規可循”的三無狀態逐步走向“合法、合規、合理”的成熟模式。
 
三、PPP的市場狀況
隨著國家對PPP模式大力支持和推廣,各地方政府也紛紛響應國家政策,積極開發和促進PPP項目的申報與落實。
由于PPP項目眾多,為促進PPP市場科學、規范和可持續發展,2016年2月29日,財政部發布了《財政部PPP平臺項目庫信息平臺》。這不僅對《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金[2015]166號)等政策的具體落實,更對促進PPP領域的健康發展具有舉足輕重的作用。
根據財政部公開信息,截至2016年1月31日,按照《關于規范政府和社會資本合作綜合信息平臺運行的通知》(財金[2105]166號)要求,經各省級財政部門對全國上報的9,283個項目進行審核,6,997個納入財政部PPP綜合信息平臺項目庫,總投資需求81,322億元。
按照《操作指南》確定的PPP項目全生命周期包括識別、準備、采購、執行和移交等五個階段,已進入執行階段的財政部示范項目66個,約占財政部示范項目總數的30%,處于采購階段的財政部示范項目38個,約占財政部示范項目總數的16%。
1、中西部地區熱情度高,發達地區需求較少。
按項目數排序,貴州、山東、四川、河南、新疆位居前五名,分別為1,492個、974個、734個、590個、453個,合計占入庫項目總數的60.6%;按投資需求排序,貴州、云南、河南、江蘇、遼寧位居前五名,分別為9,162億、7,527億、7,035億、4,651億、3,911億元,合計占入庫項目總投資需求的51.3%。
從數量和投資額上可以看出,我國PPP項目的空間分布很不均勻,多集中在我國西部(西北和西南地區)。進一步看,欠發達省份(如貴州省)和邊遠地區(如新疆)對PPP的熱情程度高,投資需求大;而經濟發達地區(如上海)則對PPP的需求較少。
 
全國PPP項目地區分布圖(圖4)      數據來源:財政部、博雅金融
 
全國PPP項目需求地區分布圖(圖5)      數據來源:財政部、博雅金融
 
2、市政工程和軌道交通是PPP模式使用的主要領域
PPP項目庫的行業劃分,共包括能源、交通運輸、水利建設、生態建設和環境保護、市政工程、片區開發、農業、林業、科技、保障性安居工程、旅游、醫療衛生、養老、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎設施和其他等19個行業。
從數量上看,市政工程以1828個項目數(占比26.1%)領跑其他行業。其次是生態建設和環境保護行業(以下簡稱“生態環保”),共978個項目,占比14%。交通運輸和片區開發排名第三和第四。前四個行業項目數合計占入庫項目總數的57.7%。市政工程行業之所以排在第一位,是因為市政工程涵蓋范圍廣:包括地下綜合管廊、供熱、供電、燃氣、園林綠化、垃圾處理、舊城改造、產業園等眾多領域。
從投資需求上看,交通運輸行業超越市政工程,排名第一位,達22,341億元。市政工程以20,611億元,僅次于第二位。第三、第四位分別是片區開發和保障性安居工程。交通運輸之所以能夠在投資需求上超越市政工程,原因主要體現在兩方面:一是交通運輸單個項目投資額巨大,特別是軌道交通;二是交通運輸行業在項目的數量上也排名靠前,僅次于市政工程和生態環保。
綜合上述,可以看出市政工程和交通運輸兩個行業的項目數量和投資需求占全國總數的比例大,尤其是投資需求方面,兩個行業合計占比52.82%,超過總數的一半。這說明了,PPP在基礎設施領域發揮了積極作用,其應用方式也被各地政府廣泛接受和使用。
 
                                          全國PPP項目行業分布(圖6)                                       全國PPP項目投資需求行業分布(圖7)    數據來源:財政部、博雅金融
 
3、使用者付費機制較受歡迎,其余機制發展前景巨大。
對入庫項目按照使用者付費、政府付費、可行性缺口補助等三種回報機制統計,使用者付費項目3,338個,投資需求3.4萬億元,分別占總項目數和總投資需求的47.7%和42.3%。這表明使用者付費回報機制的PPP項目仍是項目庫的主流模式,也多受推崇。
從另一角度看,雖然相對使用者付費項目,政府付費和可行性缺口補助項目的數量和投資需求較少,但也表明后兩者在未來的發展前景巨大,相信未來將會有更多的政府付費和可行性缺口補助項目的出現,其所占比例也會逐漸增多。
 
全國PPP項目回報機制分布圖(圖8)      數據來源:財政部、博雅金融
 
四、案例分析
1、北京地鐵4號線
(1)項目概況
北京地鐵4號線是北京市軌道交通路網中的主干之一,南起豐臺區南四環公益西橋,途經西城區,北至海淀區安河橋北,線路全長28.2公里,車站總數24座。4號線工程概算總投資153億元,于2004年8月正式開工,2009年9月28日通車試運營,目前日均客流量已超過100萬。
(2)PPP運作模式
4號線工程投資建設分為A、B兩個相對獨立的部分:A部分為洞體、車站等土建工程,投資額約為107億元,約占項目總投資的70%,由北京市政府國有獨資企業京投公司成立的全資子公司四號線公司負責;B部分為車輛、信號等設備部分,投資額約為46億元,約占項目總投資的30%,由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司(簡稱“京港地鐵”)負責。京港地鐵是由京投公司、香港地鐵公司和首創集團按2:49:49的出資比例組建。
4號線項目竣工驗收后,京港地鐵通過租賃取得四號線公司的A部分資產的使用權。京港地鐵負責4號線的運營管理、全部設施(包括A和B兩部分)的維護和除洞體外資產更新,以及站內的商業經營,通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資并獲得合理投資收益。
30年特許經營期結束后,京港地鐵將B部分項目設施完好、無償地移交給市政府指定部門,將A部分項目設施歸還給四號線公司。
 
地鐵4號線PPP模式(圖9)      數據來源:發改委、博雅金融
 
地鐵4號線PPP法律結構(圖10)      數據來源:發改委、博雅金融
 
(3)回報機制
4號線運營票價實行政府定價管理,實際平均人次票價不能完全反映地鐵線路本身的運行成本和合理收益等財務特征。因此,項目采用“測算票價”作為確定投資方運營收入的依據,同時建立了測算票價的調整機制。
以測算票價為基礎,特許經營協議中約定了相應的票價差額補償和收益分享機制,構建了票價風險的分擔機制。如果實際票價收入水平低于測算票價收入水平,市政府需就其差額給予特許經營公司補償。如果實際票價收入水平高于測算票價收入水平,特許經營公司應將其差額的70%返還給市政府。
 
地鐵4號線PPP回報結構(圖11)      數據來源:發改委、博雅金融
 
(4)總結
北京地鐵4號線是我國城市軌道交通領域的首個PPP項目,有效緩解了當時北京市政府投資壓力,實現了北京市軌道交通行業投資和運營主體多元化突破,形成同業激勵的格局,促進了技術進步和管理水平、服務水平提升。從實際情況分析,4號線應用PPP模式進行投資建設已取得階段性成功,項目實施效果良好。
 
 
五、PPP的風險分析
雖然PPP模式相較于傳統模式有著巨大的優勢,但也存在著不可忽視的風險。PPP模式參與者眾多、建設期及運營期限長等特點,決定了項目風險識別是項目成功運行的關鍵要素之一。以下對幾個對項目有較大影響的風險予以分析。
1、政策風險
政策風險即在項目實施過程中由于政府政策的變化而影響項目的盈利能力。為使政策風險最小化,就要求法律法規環境以及特許權合同的鑒定與執行過程應該是透明、公開、公正的,不應該出現官僚主義現象,人為的干擾應是最少的,否則,合作各方均會受到損失。PPP項目失敗原因主要歸結于法律法規與合同環境的不夠公開透明,政府政策的不連續性,變化過于頻繁,政策風險使私營合作方難以預料與防范。
2、政府信用風險
政府信用風險是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責任和義務而給項目帶來直接或間接的危害。政府的信用承諾直接關系到項目的成敗,為了使PPP項目能夠成功實施,政府應作出履約保證。政府部門要不斷提升在社會公眾心目中的信用度,從而增加私人投資者參與設施項目的積極性。
3、金融風險
(1)利率風險
利率風險是指PPP項目在運作的過程中,因為利率的變動導致項目收益減少的風險。在PPP模式中,由于政府以特許權的方式介入,項目未來的市場狀況相對比較清晰,項目具有比較穩定及清晰的現金流預測。因此PPP項目公司可以根據未來現金流預測,采用利率掉期、期權等工具來降低利率風險。
(2)匯率風險
匯率風險是指在當地獲取的現金收入不能按預期的匯率兌換成外匯。其原因可能是因為貨幣貶值,也可能是因為政府將匯率人為地定在一個很不合理的官方水平上。這毫無疑問會減少收入的價值,降低項目的投資回報。
4、技術風險
技術風險直接與項目實際建設與運營相聯系,技術風險應由私營合作方承擔。私營合作方在基礎設施建成后需運營與維護一定時期,因此私營合作方最為關注運營成本的降低,運營成本的提高將減少私營合作方的投資回報,這將促使私營合作方高質量完成基礎設施的建設,以減少日后的運營成本。
5、財務風險
財務風險大小與債務償付能力直接相關。財務風險是指基礎設施經營的現金收入不足以支付債務和利息,從而可能造成債權人求諸法律的手段逼迫項目公司破產,造成PPP模式應用的失敗。私營合作方可能獨自承擔此類風險,如果債務由公共部門或融資擔保機構提供了擔保,則公共部門和融資擔保機構也可分擔部分財務風險。
6、營運風險
營運風險主要來自于項目財務效益的不確定性。在PPP運用過程中應該確保私營合作方能夠獲得合理的利潤回報,因此要求服務的使用者支付合理的費用。但在實際運營過程中,由于基礎設施項目的經營狀況或服務提供過程中受各種因素的影響,項目盈利能力往往達不到私營合作方的預期水平而造成較大的營運風險。私營合作方可以通過一些合理的方法將PPP運用過程中的營運風險控制在一定的范圍內或轉嫁。
7、市場風險
市場風險是指由于宏觀經濟、社會環境、人口變化、法律法規調整等其他因素使市場需求發生變化,導致市場預測與實際需求之間出現差異而產生的風險。為保證穩定市場,項目公司應當與一個或多個項目產品或服務接受者簽訂長期協議。通過長期購買協議,應該保證項目運營后的收入至少足以彌補項目的建設成本和融資成本。
8、不可抗力風險
不可抗力風險是指合同一方無法控制,在簽訂合同前無法合理防范,情況發生時,又無法回避或克服的事件或情況,如自然災害或事故、戰爭、禁運等。
 
 
六、社會資金態度如何?
社會資金在PPP模式中指的是除了政府資金和項目公司資金以外參與PPP項目的其他各類資金,包括但不限于銀行資金、資管計劃資金、保險資金和私募基金資金等。自2014年PPP模式在我國興起,國家也出臺各項政策控制項目風險,以吸引大量社會資金進入。然而,雖然國家大力支持,但社會資本對PPP模式一直保持謹慎參與的態度,尤其是金融機構資金。這主要是由于PPP項目大多周期長,金融機構對PPP項目的穩定現金流有嚴格的要求所致。具體而言,社會資本對參與PPP模式的審慎行為主要是基于以下幾個方面的考慮:
1、信息不對稱
由于PPP項目大多為政府基礎設施建設類型,因此PPP項目往往具有建設工程量大、資金需求量大和周期長的特點。在這樣的背景下,投資的不確定性會增加,因此金融機構等投資機構往往需要大量的信息以便有效控制投資風險。然而,在實際操作的過程中,確實存在投資機構收集的信息不全面、投資機構與項目公司信息不對稱的各種現象。在這個情況下,投資機構大多選擇緩慢推進PPP項目的合作。
2、投資收益不確定
縱觀PPP在中國的發展歷史,可以發現PPP項目的投資回報受到國家政策和行業規章制度的影響較深。在這樣的背景下,投資回報存在巨大不確定性,將會造成投資收益遠遠低于預期的情況出現,甚至直接造成PPP項目提前終止。如此,政府決策的失誤將轉化為社會資金的風險,造成的損失由社會資金承擔。另一方面,投資機構也擔心政府關于PPP項目的履約能力和意愿,即上述提及的政府信用風險。
這些問題導致投資機構承擔的風險增加,延緩了投資機構參與PPP項目的腳步。
3、資金流動性
由于PPP項目周期較長、資金量大,投資機構參與PPP將會面臨較長的融資周期。然而投資機構的資金產品往往期限相對較短,因此容易造成投資機構的資金周期與PPP的周期不匹配的現象出現。這種期限錯配的風險同時引起了投資機構的資金流動性風險,因此降低了投資機構參與PPP的積極度。
4、創新能力
由于PPP項目與以往的借貸項目不同,原先對借貸項目的篩選、投資和風控機制對PPP項目適用性低,因此需要投資機構在準確把握PPP需求的基礎上,綜合流動性、盈利性、風險性等指標進行創新式改變和設計金融服務,在滿足投資機構自身發展的同時適應PPP項目。這無形中增加了投資機構參與PPP項目的難度。
綜上所述,社會資金介入PPP項目主要關注于項目的收益和風險兩個方面,而后者的影響相對更大。降低項目風險和打消社會資金的有關顧慮將是引入社會資金的最重要也是最有效的手段。
 
七、結論
我國政府高度重視基礎設施投資,為了促進投資,提高投資的質量和效益,我國政府特別強調和推廣PPP模式,因為PPP模式不僅有助于增加有質量和效益的投資,特別是基礎設施投資,擴大總需求,同時有利于推動供給側的結構改革,促進簡政放權,破除壟斷,便利市場準入,激發市場活力。
雖然我國大力推行基礎設施建設PPP模式,全國PPP項目眾多,但具體操作實施和落地的項目占比不高,很多社會資本仍然抱持謹慎、觀望態度,由此可見PPP模式在中國發展還需面臨諸多挑戰。未來,如何合理構建PPP操作模式吸引更多社會資本進入、如何降低政府信用風險、如何建設更加公開和透明的市場環境等一系列問題是PPP長遠發展必須面臨和解決的。
隨著一系列法律法規和指導意見的制定和擴充,PPP模式在中國的發展前景將會逐步明朗清晰。